“立法试验田”释放改革效能,上海两年颁布18部浦东新区法规改革|经济|法规
一个月前，在2023世界人工智能大会上，百度智行、AutoX安途、小马智行三家企业15辆车获得浦东新区首批发放的无驾驶人智能网联汽车道路测试牌照，这标志着浦东新区自动驾驶汽车真正迎来无人化阶段。
第四届进博会上，一款能根据个性需求调配出上千种唇色的“口红打印机”智能调色仪成了“爆款”。没过多久，上海消费者也能在柜台享受同样的量身定制化妆品。
“未来车”驶上“快车道”、个性化定制引领消费新模式，背后都有浦东新区法规的保驾护航。
从瞄准“一业一证”改革为市场主体松绑，到优化揭榜挂帅新机制；从加速文物艺术品流转，到探索融资租赁新模式，自获得“授权”两年来，上海已先后制定颁布18部浦东新区法规，支撑浦东“立法试验田”大胆创新，目前已逐步建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，取得了具有里程碑意义的开创性、阶段性立法成果。
不做“苗圃”育“森林”
“上海充分用足用好立法授权，走出一条立法引领推动改革创新的新路子。”市人大常委会法工委主任阎锐表示，18部浦东新区法规主题涵盖优化营商环境、推动产业升级、促进自主创新、发展绿色生态、深化城市治理五大板块。
为什么是这18部法规？记者了解到，在制定立法计划中，优先推动出台经济促进法，进一步以高质量立法先行探索，突破引领区建设中数字经济、先导产业、关键技术等发展中遇到的瓶颈问题，保障浦东首创性改革、引领性开放、开拓性创新于法有据。比如首次通过的2部法规，聚焦浦东深化放管服改革的首创性探索，一个关乎企业的“进”，一个关乎企业的“出”，重在为市场主体松绑。
同时，立法把握好充分性与紧迫性的关系，既考虑必要性、可行性，也关注紧迫性。对于行业发展卡脖子问题、市场主体发展痛点堵点等亟待立法保障的事项，集中力量加强调研，优先纳入立法需求计划。
“我们不是做‘苗圃’，而是要育‘森林’。”浦东新区司法局局长黄爱武说，这些法规聚焦浦东改革发展瓶颈问题，深化制度集成创新，力求将制度红利转化为重大的经济社会效益，为贯彻落实引领区意见提出的改革任务提供有力法治保障。
“每一部浦东新区法规的起草、审议和修改过程中，都坚持‘开门立法’，广泛听取社会、企业、智库等各方面的意见建议。”黄爱武说，今年以来，浦东新区司法局牵头筹建了首批18个区政府基层立法联系点，推动首次聘任境外法律专家担任区立法专家库成员。通过调研走访、座谈会、网上公开征求意见等多种形式，听取吸纳“智囊团”的金点子，尤其对于涉及变通创新的条款反复研究并听取各方意见，把全过程人民民主落到实处。
紧扣“创制性”和“变通性”
“获得中央以及全国人大的授权，意味着要披荆斩棘勇闯‘深水区’，要承担好为改革创新‘试制度、探新路’的责任。”阎锐说，浦东新区法规是中央赋予上海改革开放极为重要的制度工具，具有巨大的制度优势和制度潜力。其中，“创制性”“变通性”是最大特色。
所谓“创制性”，即对国家法律、行政法规尚未覆盖的领域和事项作出先行先试规定。“退出受阻”是长期困扰企业的难题，被吊销而未注销的企业失去了“身份证”，却因无财产、无人员、无账册，导致注销流程拖上好几年，或者“半死不活”。“市场主体退出”法规回应企业需求，创设简易注销、承诺制注销、强制除名、强制注销等四种退出方式，改革后简易注销登记的公示期从20日缩减至10日，为企业开辟了注销“绿色通道”，营商环境优化覆盖到企业全生命周期的每一个环节。
“无驾驶人智能网联汽车”立法，作为全国首部专门为无驾驶人智能网联汽车创新应用作出保障的法规，系统性地建立无驾驶人车辆上道路运行的条件和标准，设定安全运行的监管规则，对业界期盼已久的网联车商业化运营问题作出明确，为这一新兴产业规范有序发展开辟了法治化的新赛道。
“变通性”是浦东新区法规的另一大特色。所谓“变通性”，即坚持遵循宪法规定、遵循法律和行政法规的基本原则，在与有关国家部委充分沟通并取得支持的基础上，对相关上位法的一些具体规定作出稳妥审慎的适度变通。
“一业一证”法规坚持行政许可法规定的实施行政许可应当遵循便民原则、提高办事效率的要求，变通相关法律、行政法规、部门规章关于“作出许可发放许可证书”“经营者必须亮证经营”等方面的规定以及关于许可有效期的规定，明确了行业综合许可“一证准营”，大幅降低行业准入成本。
专利侵权处罚力度太低一直为业界所诟病。“知识产权保护”法规创新专利快速预审机制、探索专利确权与行政裁决案件联审联办、创设专利重复侵权行为的行政处罚，并将惩罚性赔偿上限从500万元提高至1000万元。这些创新举措助推浦东建设知识产权保护高地。法规实施后，浦东新区成功入选“全国商业秘密保护创新试点地区”，相关创新制度被《海南自由贸易港知识产权保护条例》等借鉴。
在核心技术攻关中，如何让潜在人才脱颖而出？“优化揭榜挂帅机制规定”这一法规遵循“看能力、不唯资历”的要求，英雄不问出处，实行“赛马制”、选出“千里马”，充分激发全社会科技创新活力。今年年初，浦东揭榜挂帅公共服务平台正式揭牌，首批发榜项目也正式对外推出。
“四两拨千斤”打通关节
18部浦东新区法规颁布后，实施效果如何？
“法规突出‘引领性’、体现‘标杆度’，以首位担当擦亮具有浦东特色标志成果，为高水平改革开放提供有力的法治保障。”上海社会科学院法学研究所所长、浦东新区法规研究中心主任姚建龙说，这些法规以问题为导向，展现出“小、快、灵”的鲜明特点，以四两拨千斤的巧力打通关节、一通百通，快、准、稳地破解经济社会发展中的堵点难点痛点问题。
所谓“小”，即条款少，已出台的18部法规条文数量均在40条以下，其中20条以下的有13部。“快”，即出台快，坚持急用先行、成熟优先，从“小切口”立法，在保证科学立法程序和充分调研论证基础上，最快两三个月，最长大半年即可出台；“灵”，即成效好。
比如立法破除藩篱，充分激发了经营主体活力。“市场准营承诺即入制改革”法规出台后，采用一次性告知涉及该行业经营的多项审批条件，对于信用良好的企业，只要自愿作出书面承诺，即可当场获得食品经营等市场准营许可证，实现“证照衔接”，真正解决了“准入”不“准营”的难题。
立法突破制度瓶颈，为产业发展解绑赋能。“文物艺术品交易”法规出台后，浦东新区设立文物艺术品交易服务中心，为文物拍卖经营活动和艺术品交易提供场所、设施、鉴定等服务，允许多元主体共同参与文物拍卖经营，大大提升了上海在文物艺术品交易领域的全球资源配置能力。
立法倡导“绿色”，在推进生态优先、低碳发展方面卓有成效。最近新出台的“生态环境保护”法规，明确将碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，建立健全减少污染排放、降低温室气体排放等的激励约束机制，在“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”方面作出制度创新，其实施后将加快推动经济社会发展全面绿色转型。
立法也在驱动城市治理效能提升。“非现场执法”法规出台后，有效解决了城管非现场执法合法性问题，非现场执法办案耗时小于4天，而过去办理一起传统城管执法案件平均需要27天。
